Не напрасно называют Север крайним...

20 марта 2008 г.
В феврале на заседании Комитета по социальной политике Законодательного Собрания Республики Карелия рассматривался актуальный для северян вопрос, касающийся государственной поддержки граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
Как и во многих других вопросах, связанных с социальной поддержкой отдельных категорий населения, пока здесь еще очень много финансовых и организационных несуразиц, по существу, лишающих граждан возможности пользоваться продекларированными правами.
 
С целью выявления первопричин создавшегося положения и перспектив их устранения заместитель председателя Комитета Вячеслав Романов был направлен в командировку в Совет Федерации для участия в работе «круглого стола» по теме «Проблемы реализации Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей». Мы попросили Вячеслава Евгеньевича рассказать о работе «круглого стола».
 
Вячеслав Евгеньевич, напомните, как с господдержкой граждан, выезжающих в «несеверные» районы, обстоят дела в Карелии?
По российскому законодательству некоторые категории граждан, проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, имеют право получать жилищные субсидии, если они решили переселиться в другие, «несеверные» регионы России. Такое право в первую очередь имеют жители закрывающихся населенных пунктов (таких у нас в Карелии нет), во вторую – инвалиды 1 и 2 групп и инвалиды с детства; в третью – пенсионеры.
Такая субсидия предоставляется в виде жилищного сертификата. В Карелии ситуация такая: с 1999 года на переселение из федерального бюджета было получено более 26 млн рублей и выдано 74 жилищных сертификата, то есть по этой программе переселились 74 семьи (230 человек). По состоянию на 1 января текущего года количество семей, состоящих на учете для получения сертификатов – 557, это 1473 человека. В основном жители Карелии предпочитают переселяться в Ленинградскую область. Больше всего желающих переехать – в Лоухском районе.
 
И какие возможны решения?
Во-первых, необходимо увеличение объемов средств, направляемых в регионы для реализации программы переселения. Во-вторых (и это тоже должно быть решение федерального уровня), если не приравнять пенсионеров в правах на переселение к инвалидам, люди пожилого возраста никогда не смогут воспользоваться своим правом на переселение.
 
Кто принял участие в работе «круглого стола» в Совете Федерации и какие обсуждали аспекты?
Это были представители законодательных и исполнительных органов всех субъектов РФ, расположенных в зоне Крайнего Севера - от Чукотки до Карелии, а также депутаты Государственной Думы, руководители подразделений Минрегионразвития и Росстроя. Вел заседание председатель Комитета по делам Севера и малочисленных народов Совета Федерации Федерального Собрания РФ Г.Олейник.
Выступившие с докладами председатель Комитета Г.Олейник, директор департамента развития Дальнего Востока и северных территорий Минрегионразвития Г.Бухтин и заместитель руководителя Росстроя А.Старовойтов привели подробный анализ действующих нормативных актов и состояния дел по рассматриваемой проблеме. В обсуждении вопроса приняли участие депутаты Государственной Думы: И.Яровая – заместитель председателя Комитета по делам Федерации и региональной политике, Л.Шубина – заместитель председателя Комитета по труду и социальной политике, а также заместитель председателя Государственной Думы Ямало-Ненецкого АО Е.Зленко, вице-губернатор – заместитель председателя Правительства Камчатского края Ю.Генералов, председатель комитета по социальной политике и охране здоровья Мурманской областной Думы Н.Максимова, советник Главы Республики Коми В.Экгардт, заместитель руководителя постоянного представительства Ненецкого АО при Правительстве РФ Л.Почерняева.
По общему мнению выступающих, в настоящее время неудовлетворительно решается главная задача по предоставлению реальной возможности для выезда из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в более благоприятные регионы для социально незащищённых категорий населения (инвалидов, пенсионеров), содержание которых на Севере обходится государству довольно дорого, а условия для проживания для этих граждан далеки от оптимальных. Основной причиной такого положения являлось недостаточное выделение средств из федерального бюджета на финансирование программы по переселению северян. После многочисленных обращений из северных регионов о необходимости скорейшего решения данной проблемы в Федеральном законе от 24.07.2007го №198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» средства на переселение по сравнению с последующими годами были увеличены практически в шесть раз: в 2008 году на эти цели предусмотрено 7485,35 млн. рублей, в 2009 году – 8450,25 млн. рублей и в 2010 году – 8717,7 млн. рублей. Но и этих средств явно недостаточно, т.к. на настоящий момент 216 тысяч семей северян имеют право на переселение, из которых 35 тысяч – семьи инвалидов.
 
Что же делать?
Участники Круглого стола считают, что на государственном уровне необходимо признать - нельзя одновременно решать две государственные программы – переселение северян и развитие северных регионов. Необходимо определить регионы, откуда следует переселять людей, а куда следует вкладывать средства для закрепления трудоспособных граждан, устанавливать оптимальную численность населённых пунктов. 
В связи с резким увеличением объёмов финансирования особое значение приобретает вопрос о рациональном использовании выделяемых на переселение средств. Однако существующие в настоящее время в этой сфере правовые и организационные механизмы не позволяют эффективно решать данную задачу.
Основным правовым механизмом переселения северян является Федеральный закон от № 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей». Анализ правоприменительной практики в области реализации этого закона указывает на его недостаточную эффективность.
Представители органов государственной власти северных субъектов Российской Федерации считают, что необходимо принять меры для устранения существенных недостатков федерального закона:
В законе устанавливается 5 очередей граждан на получение жилищных субсидий, которые определяются социальным положением граждан – преимущественное право на субсидию имеют, по мнению законодателя, наиболее социально незащищённые граждане. При этом выделение средств для каждой последующей очереди производится после предоставления субсидий всем очередникам предыдущей очереди.
 
Получается, что в условиях ограниченного финансирования закона граждане, находящиеся в «нижестоящих» очередях, фактически лишаются возможности на получение жилищной субсидии?
Да, и в связи с этим, субъектами Российской Федерации постоянно поднимается вопрос о пропорциональном распределении средств между очередями.
Во многих субъектах Российской Федерации практически все средства, выделяемые на субсидии, расходуются на очередников первой очереди, среди которых большую часть составляют трудоспособные граждане, выезжающие из ликвидируемых населённых пунктов.
 
Вячеслав Евгеньевич, но ведь основная цель федерального закона – обеспечение субсидиями нетрудоспособных граждан!
В том-то и дело. А решить эту проблему можно, если выделить нормы регулирования переселения лиц из ликвидируемых населённых пунктов другим федеральным законом, и из других источников финансирования.
 
А из чего складывается сумма, выделяемая на переселение?
Вот как раз серьёзным недостатком федерального закона является установленный им механизм расчёта размера жилищных субсидий, который также не способствует решению задачи скорейшего переселения с Севера нетрудоспособных граждан. Статьёй 5 федерального закона предусматривается, что размер субсидий определяется исходя из: состава выезжающей семьи; социальной нормы площади жилья на каждого члена семьи; норматива предоставления жилищных субсидий в зависимости от стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Предоставление субсидий в зависимости от стажа работы (времени проживания – для инвалидов) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях ведёт к тому, что размер субсидии составляет до 70% от стоимости приобретаемого жилья, и не каждый имеющий право на субсидию может доплатить требуемую для покупки жилья сумму. Кроме того, не решён вопрос исчисления стажа или времени проживания на Севере для женщин, находившихся в отпуске по беременности и уходу за ребёнком, в том числе выезжавших в этот период в другие регионы.
 
На заседании вашего Комитета говорили о том, что порой в той местности, куда люди хотели бы переселиться, стоимость жилья гораздо выше той стоимости, по которой оценивалось их сданное жилье, и сертификата «не хватает» на приобретение квартиры или комнаты.
Совершенно верно. Порядок расчёта субсидий на основании средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей жилой площади в регионе вселения, которая определяется ежеквартально федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством российской Федерации (в настоящее время – Минрегионразвития), ведёт к установлению этим органом заниженных размеров средней рыночной стоимости квадратного метра жилья, существенно меньших его реальной стоимости. В связи с этим в субъектах Российской Федерации большое количество отказов очередников от получения жилищных субсидий. Так, в Чукотском АО в 2007 году выдача сертификатов составила только 45,3% от их общего числа.
Концепция федерального закона предполагает только один вариант правоотношений гражданина и государства – получение субсидии  на приобретение жилья в собственность. Но ведь многие граждане хотели бы получить жильё в регионе переселения по договору социального найма. Тогда и предоставление субсидии не требуется. Однако реализация такого целесообразного варианта пока не имеет ни законодательной базы, ни организационного механизма.
 
Получается, что установленный порядок определения размера жилищных субсидий в соответствии с нормативами стоимости одного квадратного метра общей жилой площади по субъектам Российской Федерации на практике ведёт к нарушению равенства прав граждан при выдаче им субсидий, ведь граждане, выезжающие в различные регионы, получают разные размеры жилищных субсидий, причём эта разница может составлять значительные суммы?
Безусловно, вот, в частности, в соответствии с Приказом Министерства регионального развития РФ от 13.06.2007г. № 48 «О нормативе стоимости одного квадратного метра общей жилой площади на второе полугодие 2007 года и средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по субъектам Российской Федерации на третий квартал 2007 года» гражданам, выезжающим для проживания, например, в Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, предоставляется жилищная субсидия из расчёта 9700 рублей за один квадратный метр жилья, а для выезжающих для проживания  в г.Москву – 53600 рублей, то есть более чем в пять раз! При этом законом не устанавливается механизмов, регулирующих обоснованность выдачи жилищных субсидий гражданам для переезда в тот или иной регион Российской Федерации (например, возвращение на проживание в регион, откуда гражданин выехал для работы на Север), а также механизмов контроля и ответственности за использование ими средств, предоставленных на жилищную субсидию, а это создаёт широкую возможность для злоупотреблений.
Такая ситуация приводит к тому, что граждане, имеющие право на получение жилищной субсидии, зачастую заявляют о своём намерении переехать на жительство в тот регион России, где установлен более высокий норматив стоимости квадратного метра жилья. Вот, по сообщению из Республики Саха (Якутия), если из общего числа граждан, получивших жилищные сертификаты, в 2006 году Москву для переезда выбрали 1,2% граждан, то в 2007 году – 5,9%, а на 2008 год уже записалось 70,2%. В связи с этим в 2007 году в республике сертификаты были предоставлены 323 гражданам, а в 2008 году их планируется выдать не более 124. Участники Круглого стола считают, что социальные гарантии не должны носить характер «лотерейного билета», а необходимо установить среднюю рыночную стоимость одного квадратного метра жилья в целом по России (как это сделано при выдаче сертификатов офицерам, увольняющимся из Вооружённых Сил).
 
Члены Комитета по социальной политике, когда обсуждали эти вопросы, отметили, что при переселении по этой программе люди должны сдать свое жилье, даже если оно приватизировано, только после этого они получают сертификат...
По закону действительно таков порядок. Но во многих населённых пунктах отдаленных северных регионов реальная рыночная стоимость занимаемого гражданами жилья в разы превышает размер жилищной субсидии – и как быть в этом случае? Еще случается, что трудоспособные члены семей не желают переезжать в другие регионы, а это препятствует получению жилищной субсидии переезжающими инвалидами и пенсионерами, - ведь семья не освобождает занимаемое жильё. Известны также случаи, когда граждане, сдавшие жильё и получившие субсидию, не смогли приобрести жильё на новом месте, в результате чего оказались «между небом и землёй» без перспективы на восстановление своих прав.
 
Допустим, человек оформил все необходимые документы для переселения. На этом его мытарства закончились?
Нет, в законодательстве остался неурегулированным вопрос, связанный с переездом граждан на новое место жительства при получении жилищной субсидии. Поскольку абсолютная часть получателей субсидий является нетрудоспособными и малоимущими гражданами, у них отсутствуют средства для оплаты их проезда и провоза багажа.
И еще необходимо урегулировать в законе распределение полномочий по предоставлению субсидий между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также ряд других вопросов. Неудовлетворительна практика принятия и реализации подзаконных нормативных актов, направленных на обеспечение исполнение закона - на практике в большинстве регионов органы власти, отвечающие за выдачу сертификатов, просто не успевают это сделать по срокам. Органам власти на местах следует иметь в виду, что с 2009 года у них не будет возможности рассчитывать на «переходящие» с предыдущих периодов средства, т.к. неосвоенные средства будут возвращаться в бюджет.
 
Какой вклад может внести в решение этих проблем депутатский корпус Карелии?
Думаю, что необходимо провести мониторинг законодательства, касающегося выдачи жилищных субсидий различным категориям населения по различным основаниям. Так, например, по Федеральным законам «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «О ветеранах» предусмотрено выделение субсидий на улучшение жилищных условий федеральным льготникам, в том числе проживающим в районах Крайнего Севера. Однако размер этих субсидий столь мал, а условия их получения такие жёсткие, что подавляющее большинство нуждающихся в улучшении жилищных условий не могут ими воспользоваться. Есть и другие примеры «нестыковки» между декларируемыми государством мерами социальной поддержки и реальными условиями их реализации. Получается парадокс – выделяемые бюджетные средства не используются, часть их в результате злоупотреблений (в том числе и со стороны получателей) разворовывается, а граждане не имеют возможности реализовать свои права.
 
В результате обсуждения участники Круглого стола в Совете Федерации приняли соответствующих рекомендации Правительству, Федеральному Собранию Российской Федерации, органам государственной власти северных субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Среди рекомендаций в адрес Правительства РФ содержатся предложения по новым подходам к решению жилищного вопроса: оплате жилья по найму переезжающим гражданам на новом месте; по частичному покрытию из бюджета ипотечных кредитов тем, кто имеет право на субсидии; обеспечению финансирования долевого строительства жилья за счет бюджетных средств.
Для того, чтобы Федеральный закон «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» работал эффективно, предстоит еще много сделать.